En medio de una recesión profunda que ha destruido millones de empleos y billones de dólares en riqueza, una gran variedad de voces en Estados Unidos piden un estímulo verde para impulsar el crecimiento y sentar las bases para una economía más sostenible.

Esta frase pudo haberse escrito hace una década igual que hoy en día. En 2009, con un paro vertiginoso y la economía paralizada, el presidente estadounidense Barack Obama firmó la Ley de Recuperación y Reinversión de EE. UU. de 800.000 millones de dólares (680.000 millones de euros), que incluyó unos 90.000 millones de dólares (unos 76.000 millones de euros) para proyectos de tecnología limpia y la creación de "empleos verdes".

Once años más tarde, el vicepresidente de Obama y ahora candidato demócrata a la presidencia, Joe Biden, ha propuesto la inversión de 2 billones de dólares (1,7 billones de euros) en energía limpia como parte clave de su plan para reactivar la economía devastada por la pandemia de COVID-19.  

La mayoría de los expertos coinciden en que, de una forma u otra, serán necesarias grandes inyecciones de dinero gubernamental para evitar una segunda Gran Depresión. Entonces, ¿por qué no gastarlo en uno de los desafíos más críticos e inextricables de la sociedad: la creación de infraestructuras sostenibles de energía limpia?

El economista climático Nicholas Stern y el economista ganador del Premio Nobel, Joseph Stiglitz, afirmaron, en un artículo publicado en mayo en la revista Oxford Review of Economic Policy, que desaprovechar este momento supondría un alto coste. "Los paquetes de recuperación podrían matar dos pájaros de un tiro (poniendo a la economía global en el camino hacia las cero emisiones netas) o encerrarnos en un sistema de energía fósil del que será casi imposible escapar".

El problema consiste en que resulta difícil dar a los dos pájaros, el estímulo y el cambio climático, de un solo golpe. Por un lado, existe una incompatibilidad fundamental en los plazos. Un estímulo fiscal exitoso debe llegar lo más rápido posible a la economía y a las personas que necesitan ayuda. La transformación a una energía limpia exige inversiones en proyectos de investigación e infraestructura que podrían tardar años o décadas en dar sus frutos.

Por eso, al menos al principio, la prioridad del gasto en estímulo debería ser una rápida recuperación económica, opina el director del Programa de Economía Ambiental de la Universidad de Harvard (EE. UU.), Robert Stavins. "Se podría empujar un poco en una dirección verde para abordar el cambio climático. Sin embargo, hay que tener mucho cuidado para que algunas de estas inversiones no tengan el efecto de tratar de solucionar los dos problemas a la vez y al final no conseguir resolver ninguno de los dos", destaca.

Además, es probable que esta recesión sea especialmente profunda y prolongada, lo que requiere que EE. UU. y otros países piensen más allá de los beneficios inmediatos del gasto en el estímulo inicial. Eso ofrece la oportunidad de dirigir miles de millones de dólares hacia la construcción de infraestructuras de energía limpia que, como argumentan Stern y Stiglitz, resultan demasiado importantes como para perderlas.

Por eso, vale la pena revisar la ley de estímulo de 2009 y preguntarnos: ¿Qué ha funcionado bien?, ¿qué no?, ¿cómo podríamos aplicar esas lecciones a cualquier futuro estímulo verde? y ¿qué se puede conseguir de una manera realista?

¿Qué ha funcionado bien?

Los 90.000 millones de dólares en gasto verde de Obama fueron la mayor inyección de dinero al sector energético de Estados Unidos de la historia. Supuso una variedad de subvenciones, garantías de préstamos y créditos fiscales para financiar la modernización energética de viviendas y edificios, proyectos de transporte público, grandes plantas de energía solar y eólica, instalaciones de producción de baterías y celdas solares, investigación en energía limpia y mejoras en la  red eléctrica inteligente.

Aunque el Gobierno de Obama destacaba el beneficio económico inmediato de los "empleos verdes", reconoció que muchas de las inversiones en energía tardarían más tiempo en dar resultados. "La idea era que promover una transformación a largo plazo hacia una economía energética menos contaminante, más diversa y, por lo tanto, más sólida también fortalecería las bases para el crecimiento económico a largo plazo", escribió el economista de la Universidad de Harvard y asesor especial del presidente para energía y medio ambiente, Joseph Aldy, en una evaluación de 2013 del paquete de ayudas a la energía limpia.

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Más de 10 años después, ¿se nota esa transformación? Las respuestas son variadas.

Sí, los programas crearon algunos empleos verdes y dieron prioridad a las inversiones privadas en la energía limpia. El análisis de 2016 realizado por el Consejo de Asesores Económicos de Obama concluyó que "habían apoyado" alrededor de 900.000 "años de trabajo" (un trabajo de tiempo completo durante un año) de 2009 a 2015. También se invirtieron alrededor de 150.000 millones de dólares (127 millones de euros) en capital privado o fondos estatales y locales, y "se sentaron las bases para el extraordinario crecimiento de la energía limpia en Estados Unidos que se ha producido en los siete años posteriores". Hasta 2016, la generación eólica se triplicó, mientras que la energía solar se multiplicó por 30 veces, según este análisis.

Fuente: Consejo de Asesores Económicos (2010)

"El apoyo del Gobierno de Estados Unidos a los grandes proyectos de prueba de energía limpia a través de la Ley de Recuperación y Reinversión de Estados Unidos provocó un crecimiento de una década en la construcción de grandes plantas de energía solar fotovoltaica", escribió en un análisis reciente el profesor visitante del Centro de Política Energética Global de la Universidad de Columbia Varun Sivaram.

El programa de garantía de préstamos del paquete de estímulo financió algunos fracasos llamativos, el más famoso el de la compañía solar Solyndra que entró en quiebra en 2011. Pero ya en 2014, el programa generaba decenas de millones de dólares en intereses para el Gobierno federal. La persona responsable de implementar gran parte del gasto en energía limpia fue el primer secretario de energía de Obama, Steven Chu, y durante un reciente foro en la Universidad de Stanford (EE. UU.) afirmó que también había sacado a la compañía de vehículos eléctricos Tesla del borde de la insolvencia y había financiado varios de los más grandes proyectos solares y eólicos del país en aquel tiempo. "Prácticamente todos esos proyectos entraron en el presupuesto a tiempo y están generando beneficios", aseguró.

La Ley de Recuperación también invirtió más de 6.000 millones de dólares (más de 5.000 millones de euros) para desarrollar baterías avanzadas, biocombustibles y vehículos híbridos y eléctricos (EV), además de otros 3.500 millones de dólares (2.971 millones de euros) para "innovación verde y formación laboral". Este último incluyó 400 millones de dólares (340 millones de euros) para ARPA-E, la agencia federal estadounidense creada para apoyar I + D de energía limpia en las primeras etapas.

Sería aventurado decir que los esfuerzos de I + D han sido realmente transformadores en esa etapa. Los programas como ARPA-E ayudaron claramente a la creación de una serie de trabajos científicos y patentes, pero es difícil señalar algún logro importante o empresas destacables.

¿Qué no ha funcionado?

Un gran defecto del estímulo verde de Obama es que no estimuló realmente la economía durante la propia recesión.

Un análisis publicado en junio encontró que la parte verde del programa produjo casi 15 nuevos empleos por cada millón de dólares gastados, igual que el proyecto general de estímulo. Pero tardó más años, ya que la mayor parte de la creación de empleo se produjo entre 2013 y 2017. "Si bien la persistencia del efecto de la creación de empleo es claramente un aspecto positivo del estímulo fiscal verde, encontramos poca evidencia del aumento de empleo a corto plazo", escribieron los investigadores.

Un informe del Servicio de Investigación del Congreso de EE. UU. publicado en mayo encontró que la financiación de la infraestructura del transporte también había sido lenta y principalmente iba destinada a los "proyectos rutinarios", como la pavimentación de las carreteras y la compra de autobuses. Tres años después de la promulgación de la Ley de Recuperación, el Gobierno estadounidense había gastado solo el 8 % de los fondos en trenes de alta velocidad.

Aldy resalta que el proceso de solicitar las garantías de préstamos era tan complejo y se politizó tanto que muchas empresas decidieron que no valía la pena. El esfuerzo por aprovechar las fuentes privadas o estatales de capital significó que los proyectos se paralizaban cuando los socios se retiraban, dejando miles de millones de dólares federales sobre la mesa o invertidos en proyectos fracasados, añade.

Por ejemplo, los gobernadores de Florida, Ohio y Wisconsin (todos en EE. UU.) al final rechazaron los fondos para el tren de alta velocidad. Asimismo, la Ley de estímulo destinó miles de millones de dólares en proyectos de captura y secuestro de carbono, como el proyecto FutureGen 2.0 en Illinois (EE. UU.). Pero la mayoría de los proyectos de carbón limpio (como se denominaron) se pararon o se les dio otro uso.

El estímulo tampoco consiguió alcanzar el objetivo previsto por la Administración Obama de ayudar a impulsar la creación de tecnología limpia en Estados Unidos.

La Ley de Recuperación asignó 2.400 millones de dólares (2.037 millones de euros) para producir baterías avanzadas y coches y camiones de bajas emisiones. Los fabricantes de coches en Detroit (EE. UU.) GM, Chrysler y Ford recibieron 400 millones de dólares (340 millones de euros) para construir vehículos híbridos, eléctricos, baterías y los componentes de motopropulsores eléctricos. El Departamento de Energía de EE. UU. dedicó otros 850 millones de dólares (722 millones de euros) para ayudar a A123 Systems, Johnson Controls, Compact Power y Dow Kokam con el fin de que Michigan (EE. UU.) se convirtiera en un centro de fabricación de baterías.

El economista de la Universidad de Harvard Josh Lerner argumenta que el proceso de selección de proyectos fue defectuoso desde el principio, impulsado por el objetivo de ayudar a ciertas regiones o sectores en vez de un simple cálculo de las perspectivas comerciales. Por ejemplo, gran parte de la ayuda se dirigió a Michigan y a su industria automotriz, porque la recesión les había afectado especialmente. Al final, las inversiones politizadas generaron distorsiones del mercado y malas decisiones comerciales que contribuyeron a algunos de los fracasos de más alto nivel de la época, escribió Lerner.

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Un problema obvio era que no había suficientes compradores de vehículos eléctricos. El cofundador y exdirector de tecnología de A123, Bart Riley, explicó a ProPublica que su start-up no podía resistirse al capital, pero que eso obligó a la empresa a aumentar la producción antes de tener los clientes para justificarlo.

A123 se declaró en bancarrota en el otoño de 2012. Al año siguiente, según los informes de los medios locales, Dow Chemical vendió su participación en la fábrica de Dow Kokam, y Johnson Controls también empezó a deshacerse de sus activos en el oeste de Michigan.

Actualmente, China produce alrededor de dos tercios de las celdas de batería de iones de litio del mundo, mientras que Estados Unidos fabrica alrededor del 13 %, según BloombergNEF, y China vende más del triple de vehículos eléctricos que EE. UU.

Lecciones para la situación actual

¿Qué nos indican estos éxitos y fracasos sobre cómo los legisladores deberían dar forma a cualquier esfuerzo de inversión verde en la actualidad, en un momento en el que los demócratas y los republicanos en el Congreso de EE. UU. siguen con posturas muy opuestas sobre el segundo conjunto de medidas de estímulo?

Sabemos que el gasto ecológico funciona mejor a largo plazo que a corto plazo y que la recesión está afectando a muchas personas hoy en día. Por eso, la primera y más importante prioridad no es lo "verde" de cualquier propuesta, sino reactivar rápidamente la economía y proporcionar empleos u otras formas de ayuda financiera.

"Lo realmente importante en este momento es repartir el dinero rápidamente y el Congreso ni siquiera puede hacer eso", opina el profesor de Administración Pública y Asuntos Internacionales de la Universidad de Syracuse (EE. UU.), David Popp. "Me preocupa la incorporación del estímulo verde o de cualquier otro que ralentice el proceso. Podemos ocuparnos de financiar la transición verde dentro de seis meses".

De hecho, la necesidad de inversión gubernamental no desaparecerá pronto. El director fundador del Centro de Política Energética Global de la Universidad de Columbia y exasistente especial de Obama, Jason Bordoff, en un reciente artículo en Foreign Policy subrayó que "esta recesión será más larga y profunda de lo que la mayoría piensa". Señala que la Oficina de Presupuesto del Congreso estadounidense espera que la recuperación tarde una década.

Eso significa que los gobiernos deberían hacer inversiones que podrán necesitar años para dar su fruto en términos económicos, pero que también harán más para acelerar el cambio hacia una economía más sostenible, explica Bordoff.

El artículo de Stern y Stiglitz, así como los recientes informes de la Agencia Internacional de Energía y el Breakthrough Institute resaltan las áreas que pueden rendir grandes beneficios económicos y climáticos, aunque generalmente durante períodos de tiempo más largos. Estos incluyen la modernización de la infraestructura de transporte, actualizar e interconectar los sistemas de red antiguos y desiguales de Estados Unidos e invertir en I + D.

Otra lección clara del estímulo de 2009 es que la financiación y las garantías de préstamos no son suficientes. La mejora de la producción nacional requiere algo más que entregar dinero a unas pocas empresas y esperar que tengan éxito, destaca Sivaram. Hay que apoyar la formación laboral, los avances en la fabricación, el desarrollo de la cadena de suministro, la I + D continua y la creación de ecosistemas industriales regionales.

Las tecnologías emergentes también requieren previsibilidad: fuentes constantes y continuas de financiación y políticas públicas consistentes.

"La gente en Capitol Hill que está decidiendo sobre esto no debe pasar por alto la importancia de la creación de políticas por sí mismas, o de acompañar las inversiones", sostiene la directora ejecutiva de EVgo que fue subsecretaria interina del Departamento de Energía de EE. UU. durante la administración de Obama, Cathy Zoi. "El capital privado vendrá cuando se le diga 'La barra libre se sirve aquí', pero cuando hay incertidumbre el capital privado se mantiene al margen".

Sin embargo, quizás una de las lecciones más importantes de la Ley de Recuperación es que no se debe prometer demasiado sobre cuánto progreso climático es posible lograr realmente a través de los esfuerzos de estímulo, resalta el economista de la Universidad de Columbia Noah Kaufman.

La métrica que más importa es la de las emisiones de gases de efecto invernadero. Estados Unidos invirtió 90.000 millones de dólares (76.400 millones de euros) y sus emisiones cayeron solo un 4,4 % entre 2009 y 2019, según el Grupo Rhodium. (Las emisiones de dióxido de carbono han caído más, un 23 %, en relación con el PIB, reduciendo la "intensidad de carbono" de la economía).

Crédito: Asociated Press

La inversión gubernamental puede ayudar a respaldar las tecnologías e industrias emergentes, pero se necesitan políticas climáticas integrales como los impuestos al carbono, los programas de cap-and-trade y los estándares de energía limpia para conseguir grandes reducciones en los gases de efecto invernadero. Hay pocas posibilidades de impulsar medidas tan amplias "mientras la economía está acercándose tan rápidamente hacia una profunda recesión", Kaufman escribió en un ensayo publicado en junio.

En última instancia, el objetivo de cualquier paquete de estímulo debe ser brindar la recuperación más sólida posible. En primer lugar, porque la recesión está causando un grave sufrimiento a millones de personas, que solo empeorará a medida que se prolongue. Pero además, los estudios muestran claramente que es más fácil aprobar una gran legislación climática cuando la economía está floreciendo y las personas y los políticos pueden darse el lujo de pensar en los riesgos a largo plazo.

"La prosperidad y la acción climática van de la mano", concluye Kaufman. "Lamentablemente, el lado negativo de eso ahora es que hay que recuperar cierto nivel de prosperidad económica antes de que la gente esté dispuesta a volver a la mesa a hablar sobre el problema climático".